Les élections de mi-mandat qui ont eu lieu le 6 novembre 2018 aux États-Unis ont permis au Parti démocrate de prendre le contrôle de la Chambre des représentants. Si le Parti républicain a pour sa part renforcé son contrôle sur le Sénat, la domination qu’il exerçait sur les pouvoirs exécutif et législatif durant ces deux dernières années se voit ainsi limitée. Il y a fort à parier que le contrôle démocrate sur la Chambre ne manquera pas de causer de nombreux maux de tête à l’administration Trump en matière de politique intérieure, et entravera certaines politiques locales, comme les politiques de fiscalité, d’immigration et de santé. En revanche, il n’aura pratiquement aucun effet sur la politique étrangère en raison de la nature du système présidentiel américain.
Une nouvelle dynamique ?
La première conséquence des dernières élections est l’établissement d’une nouvelle dynamique des relations entre les pouvoirs législatif et exécutif. Le Congrès est désormais divisé entre une Chambre des représentants sous contrôle démocrate et un Sénat à majorité républicaine, ce qui permet au pouvoir législatif de retrouver l’un des rôles qui lui est dévolu par la Constitution : superviser l’exécutif et veiller à ce qu’il n’outrepasse pas ses prérogatives, comme ce fut le cas au cours des deux premières années du mandat de Trump.
Le président américain dispose de pouvoirs étendus en matière de politique étrangère, comparés à ceux qui lui sont conférés en matière de politique intérieure, bien que la future majorité démocrate à la Chambre puisse limiter certaines de ces compétences en usant des mécanismes de contrôle mis à la disposition du Congrès par le biais des commissions d’enquête. Les déclarations des dirigeants démocrates qui présideront les commissions du Congrès à partir de début 2019 témoignent déjà de leur détermination à exercer de sérieuses pressions grâce à leur nouvelle majorité. Ils tenteront de changer l’approche passive précédemment adoptée par les républicains à l’égard de la politique étrangère de Trump, et d’imposer une ligne de conduite plus dure dans les relations que les États-Unis entretiennent avec des pays comme la Russie, l’Arabie saoudite et la Corée du Nord[1]. Cependant, le président continuera de jouir de larges pouvoirs constitutionnels dans la définition de la politique étrangère, pour laquelle il disposera de plus de temps, a fortiori si les démocrates ne tentent pas de bloquer son agenda intérieur. Certains d’entre eux craignent que Trump, tout à sa quête de se constituer un héritage, tente à tout prix de conclure un accord nucléaire avec la Corée du Nord[2].
Unité d’analyse politique
de l’ACRPS
L’Unité d’analyse politique est un département du Arab Center for Research and Policy Studies (Doha) consacré à l’étude de l’actualité dans le monde arabe. Elle vise à produire des analyses pertinentes utiles au public, aux universitaires et aux décideurs politiques de la région et du reste du monde. En fonction des questions débattues, elle fait appel aux contributions de chercheurs et de spécialistes du ACRPS ou de l’extérieur. L’Unité d’analyse politique est responsable de l’édition de trois séries de publications scientifiques rigoureuses : Évaluation de situation, Analyse politique et Analyse de cas.
Grâce au pouvoir renforcé de son parti au Sénat, Trump bénéficie d’une marge de manœuvre en matière de politique étrangère. Certains changements à la direction du Parti républicain à la Chambre haute lui sont favorables, comme le décès du président du Comité des forces armées, John McCain, et le départ à la retraite du président du Comité des relations extérieures, Bob Corker, tous deux critiques à l’égard de plusieurs de ses décisions en matière de politique étrangère. Ceux qui leur succéderont à ces postes – les sénateurs Jim Inhofe et Jim Risch – seront très probablement des alliés de Trump[3].
Les interactions attendues
Les démocrates ont placé la politique étrangère de Trump dans leur ligne de mire. Si leur pouvoir d’influence en ce domaine est limité par rapport à celui qu’ils exercent en politique intérieure, il n’est pas nul pour autant. De nombreuses initiatives de Trump en matière de politique étrangère nécessitent l’approbation des deux chambres du Congrès. Les démocrates ne cachent pas leur aversion à l’égard de l’actuelle politique étrangère des États-Unis, qu’il s’agisse de la manière de traiter certains de leurs alliés (tels que l’Union européenne et le Canada) ou de leurs ennemis (Russie ou encore Corée du Nord), ou encore du retrait des accords internationaux tels que l’accord de Paris sur le climat ou l’accord sur le nucléaire iranien. Les nouveaux accords commerciaux conclus par l’administration Trump avec des pays comme le Canada, le Mexique, la Corée du Nord ou le Royaume-Uni (après sa sortie de l’UE) requièrent l’approbation des deux chambres. Contrairement aux traités, qui ne nécessitent que l’approbation du Sénat, les accords commerciaux doivent être également ratifiés par la Chambre[4]. D’autres initiatives lancées par l’administration Trump pourraient également être bloquées, telles que le développement et la modernisation de l’arsenal nucléaire américain qui nécessiteraient des crédits budgétaires spécifiques. Il en va de même pour la « force spatiale » que Trump envisage de créer, ainsi que pour la construction du mur frontalier avec le Mexique.
Cependant, les difficultés auxquelles les démocrates devront faire face pour contrecarrer la politique étrangère de Trump les inciteront très probablement à activer davantage la fonction d’investigation en matière de politique étrangère qui relève de la Chambre des représentants, plutôt que sa fonction législative. Ils présideront des comités chargés de mener des enquêtes et des audiences, notamment les comités de la politique étrangère, des forces armées et du renseignement. L’affaire la plus importante sur laquelle ils vont probablement enquêter porte sur la supposée collusion entre la campagne électorale de Trump et la Russie, ainsi que sur toutes les relations financières entre Trump et des institutions de pays étrangers tels que l’Arabie saoudite. Les démocrates espèrent qu’en mettant la politique étrangère de Trump sous les projecteurs au moyen d’enquêtes, de notes, de convocations de responsables de son administration et d’audiences, ils parviendront à affaiblir sa position lors des élections présidentielles et législatives de 2020.
Répercussions attendues sur la politique étrangère des États-Unis au Moyen-Orient
On s’attend à ce que l’administration Trump s’implique plus fortement dans les problèmes du Moyen-Orient, mais sans changement de cap majeur. La relation avec l’Arabie saoudite constituera le cœur du débat entre le Congrès et l’administration Trump. L’accord sur le nucléaire iranien et l’avenir du processus de paix israélo-palestinien seront également au premier plan.
1. Les relations avec l’Arabie saoudite
L’approche adoptée par l’administration Trump concernant les relations avec l’Arabie saoudite constitue l’un des principaux points de friction avec le nouveau Congrès. Ces dernières années, l’aversion des législateurs américains à l’égard de l’Arabie saoudite s’est généralisée à cause de la guerre au Yémen, de son bilan en matière de droits de l’homme et de la crise qu’a provoquée le royaume dans le Golfe en imposant un blocus au Qatar. L’assassinat du journaliste Jamal Khashoggi dans le consulat d’Arabie saoudite à Istanbul a achevé de contrarier les membres du Congrès affiliés aux deux bords, irrités par le peu de cas fait à ce crime par l’administration Trump. Ils ont réclamé des sanctions contre le royaume et ses dirigeants, y compris le prince héritier Mohammad bin Salman en personne, tenus pour responsables de cet assassinat[5]. Il est fort probable que la nouvelle Chambre des représentants prescrive une nouvelle approche plus ferme à l’égard de l’Arabie saoudite et un blocage des ventes d’armes au royaume – ou du moins qu’elle exploite ces deux questions pour ouvrir le débat sur la politique saoudienne des États-Unis, et pour mettre fin au soutien américain à la guerre saoudo-émirati au Yémen[6]. Le fait que d’importantes personnalités républicaines soutiennent l’adoption d’une ligne plus dure à l’égard du royaume, notamment les sénateurs Lindsay Graham et Marco Rubio, joue probablement en faveur de pressions accrues. Il y a en effet de fortes chances pour que le Congrès agisse unilatéralement, même sans l’approbation de l’administration Trump, pour imposer des sanctions limitées contre l’Arabie saoudite. Vingt-deux membres du Sénat, tous partis confondus, ont envoyé une lettre à Trump pour lui demander d’enquêter sur le rôle de l’Arabie saoudite dans la disparition de Khashoggi, afin de déterminer si des sanctions liées aux droits de l’homme devaient être prises contre le royaume. Ils ont requis l’activation d’une clause de la loi Magnitski sur la responsabilité en matière d’État de droit, qui oblige le président à déterminer si une personne ou un État étranger est responsable de violations majeures des droits de l’homme. Les signataires de la lettre ont demandé que cette enquête soit étendue « aux plus hauts responsables du gouvernement d’Arabie saoudite[7] ». L’appel lancé fin octobre par le secrétaire d’État Mike Pompeo et le secrétaire à la Défense Jim Mattis pour mettre fin à la guerre au Yémen dans les trente jours suivants, ainsi que l’ouverture de pourparlers politiques sous l’égide de l’Organisation des nations unies[8], montrent l’intense pression exercée sur le gouvernement Trump concernant sa position vis-à-vis de l’Arabie saoudite. L’annonce du royaume, le 9 novembre, de la demande faite aux États-Unis d’interrompre le ravitaillement en vol des avions de la coalition opérant au Yémen, et la réponse favorable donnée par les Américains vont très probablement attiser les pressions exercées par le nouveau Congrès[9]. Les démocrates devraient aller encore plus loin. La chaîne d’information américaine Vox a annoncé que certains représentants démocrates prépareraient une nouvelle loi visant à sanctionner l’Arabie saoudite pour l’assassinat de Khashoggi, en bloquant un accord nucléaire en gestation entre les deux pays. Le projet de loi 2018 sur l’interdiction des armes nucléaires en Arabie saoudite imposerait de nombreuses restrictions à Trump et à Riyad s’ils décidaient d’aller de l’avant sur cet accord. Si son dépôt à la Chambre n’est pas retardé, il est fort probable qu’il bénéficie également de l’appui de la majorité républicaine au Sénat[10]. Les efforts des démocrates ne s’arrêtent pas là : d’autres membres se sont engagés à vérifier si Trump ne confondait pas ses intérêts personnels avec la politique qu’il mène en Arabie saoudite[11].
2. L’accord sur le nucléaire iranien
Il est peu probable que les démocrates parviennent à préserver l’accord sur le nucléaire iranien, et ce malgré leur opposition à la décision présidentielle de s’en retirer. Ce traité n’a jamais été ratifié par le Sénat, ce qui a permis à Trump de l’abroger. Craignant de se montrer trop amicaux avec l’Iran, les démocrates parviennent difficilement à s’opposer à Trump sur cette question. Dans ce contexte, ils ne peuvent que réduire le budget de la défense, ce qui impacterait le montant disponible pour l’intervention américaine en Irak et en Syrie et limiterait du même coup la capacité de l’administration Trump à contenir l’influence iranienne au Moyen-Orient. Ce scénario reste malgré tout très peu probable.
3. Le sort du processus de paix israélo-palestinien
Le processus de paix israélo-palestinien aurait pu être un domaine de prédilection où Trump parviendrait à enregistrer quelques succès en matière de politique étrangère. S’il décidait de s’engager sur cette question, il ne trouverait pas de résistance de la part de la majorité démocratique à la Chambre car les deux partis soutiennent Israël. Mais Trump n’a engagé aucun effort pour convaincre le Premier ministre israélien, Benjamin Netanyahu, de retourner à la table des négociations, ni de limiter ou d’arrêter l’établissement de nouvelles colonies en Palestine.
De même, il semble impossible de convaincre les Palestiniens de reprendre les négociations, et Trump s’y montre indifférent. En effet, selon la troïka en charge du dossier sous la conduite de Jared Kushner, la normalisation en cours des relations entre Israël et certains États arabes (en particulier ceux du Golfe) est en soi plus importante que les négociations israélo-palestiniennes. Trump a souvent parlé du « deal du siècle » à propos du processus de paix sur lequel travaille son administration, sans pour autant fournir le moindre détail. De plus, sa décision de déplacer l’ambassade américaine à Jérusalem, son refus de reconnaître le problème des réfugiés (couplé à sa décision de cesser de financer l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient), ainsi que son silence sur les colonies israéliennes semblent plus ou moins vider le « deal » de son contenu et de son sens, même s’il décidait d’en révéler davantage dans les mois à venir.
Conclusion
Les élections de mi-mandat auront sans aucun doute un impact sur la politique étrangère de l’administration Trump, mais il sera probablement limité et ne donnera pas lieu à un revirement conséquent. D’autant plus que Trump va probablement se concentrer davantage sur la politique étrangère compte tenu des obstacles auxquels il sera certainement confronté sur le plan intérieur face à une Chambre des représentants à majorité Démocrate. Ces derniers vont s’efforcer de soulever le débat sur la politique étrangère de l’administration en lançant des enquêtes sur ses divers aspects, dans le but d’affaiblir la position électorale de Trump d’ici à l’horizon 2020.
(traduction de l’arabe par Abdallah Haddad)
Notes :
[1] Patricia Zengerle, « How a Democratic U.S. House could alter foreign policy », Reuters, 07/11/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://reut.rs/2qyOsYa.
[2] Uri Friedman, « House Democrats Want to Investigate Trump’s Foreign Policy », The Atlantic, 09/11/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://bit.ly/2PpbVtR.
[3] Joe Macaron, « Will the midterm elections affect Trump’s Middle East strategy? », Aljazeera, 06/11/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://bit.ly/2OtLde7.
[4] « Trade or Treaty? Why Does the House Approve Free Trade Agreements? », Congressional Institute, 12/12/2011, consulté le 12/11/2018, à l’adresse : https://bit.ly/2JWBBrO.
[5] Grace Segers, « Bipartisan group of senators calls for investigation into Jamal Khashoggi’s disappearance », CBS News, 10/10/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://cbsn.ws/2QHX7CS.
[6] Joshua Kurlantzick, « How Will the Midterm Elections Affect U.S. Foreign Policy? », Council on Foreign Relations, 07/11/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://on.cfr.org/2QvXpwO.
[7] Karoun Demirjian, « Senators call on Trump to impose sanctions in Saudi journalist’s disappearance », The Washington Post, 10/10/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://wapo.st/2S8iChx.
[8] Robert Burns et Matthew Lee, « Mattis and Pompeo call for Yemen cease-fire, political talks », Defense News, 31/10/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://bit.ly/2Dz6ged.
[9] Shehab Khan, « US to stop ‘inflight refuelling’ of Saudi-led coalition jets in Yemen », The Independent, 09/11/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://ind.pn/2B0lpTG.
[10] Alex Ward, « Exclusive: House Democrat to introduce new bill punishing Saudi Arabia over Khashoggi », VOX, 09/11/2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://bit.ly/2PRBByK.
[11] Alex Ward, « Democrats won the House – and Trump’s foreign policy may be in trouble », VOX, 07/11/2018, 2018, consulté le 12/11/2018, à l’adresse: https://bit.ly/2SUQWN.