Amendements proposés à la Constitution égyptienne de 2014 : la consécration de l’autocratie

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Par l’Unité d’analyse politique

photo constitution Egypte

Unité d’analyse politique de l’ACRPS

L’Unité d’analyse politique est un département du Arab Center for Research and Policy Studies (Doha) consacré à l’étude de l’actualité dans le monde arabe. Elle vise à produire des analyses pertinentes utiles au public, aux universitaires et aux décideurs politiques de la région et du reste du monde. En fonction des questions débattues, elle fait appel aux contributions de chercheurs et de spécialistes du CAREP ou de l’extérieur. L’Unité d’analyse politique est responsable de l’édition de trois séries de publications scientifiques rigoureuses : Évaluation de situation, Analyse politique et Analyse de cas.

Les 13 et 14 février 2019, le Parlement égyptien a approuvé à la majorité – par 485 voix favorables, 16 contre et une abstention [1]– l’amendement de la Constitution. Une requête déposée au début du mois par 120 députés de la coalition « Soutien à l’Égypte » demandait la révision de 12 articles de la Constitution de 2014, ainsi que l’abrogation de deux autres et l’introduction de deux nouveaux articles. Les principales modifications proposées permettraient à l’actuel président, Abdel-Fattah al-Sissi, de conserver le pouvoir jusqu’en 2034 en allongeant la durée du mandat présidentiel, qui passerait de quatre à six ans, et en lui offrant la possibilité de se représenter sur la base du système amendé. Ce vote marque le début d’une série de procédures, qui devraient durer environ deux mois : la proposition va être soumise au Comité constitutionnel et législatif de la Chambre des députés en vue de la rédaction du projet d’articles amendés, puis de sa discussion et de son vote. Si deux-tiers des députés approuvent les amendements, le projet sera soumis à un référendum populaire dans un délai de trente jours. Il sera ratifié s’il recueille la majorité des suffrages exprimés.

La Constitution de 2014

Les amendements proposés visent à consolider le régime autocratique mis en place en 2013 à la suite de la confiscation de la révolution du 25 janvier 2011. Il est important de noter les lacunes de la Constitution de 2014, qui a été établie unilatéralement par un comité de loyalistes désigné par le pouvoir, sur fond de graves dissensions sociales, de répression et d’exclusion politique – le courant islamiste comme la majorité des forces impliquées dans la révolution de janvier 2011 n’ont pas été consultés. La principale lacune de cette Constitution est qu’elle ne garantit pas la souveraineté du Parlement, élu par le peuple, car elle accorde à trois autres instances – le Conseil suprême des Forces armées (articles 200-205), la police (article 207) et l’appareil judiciaire (article 185) – un degré d’indépendance dans la conduite de leurs affaires qui les soustrait à l’autorité de la Chambre des députés. De plus, la Constitution de 2014 a supprimé sans interprétation plusieurs articles de celle de 2012, dont certains concernaient les garanties démocratiques et le renforcement de la société civile, tels que la lutte contre la corruption, l’indépendance des universités, l’obligation de démission du président de la République s’il y a rejet par référendum de sa demande de dissolution du Parlement,  la préservation de la langue arabe dans les médias, ainsi que les clauses sur l’autorité des Waqfs[2]. Enfin, elle a retiré les références à la neutralité et au professionnalisme de l’institution militaire mentionnées dans le préambule de la Constitution de 2012.

La Constitution de 2014 contenait un chapitre sur les libertés et conservait certaines avancées introduites par celle de 2012 – telles que la restriction de la durée de la présidence à deux mandats et l’équilibre des autorités législative et judiciaire –, l’État n’a toutefois pas tardé après son adoption à annihiler les acquis de la révolution du 25 janvier 2011 pour mettre en œuvre celle du 30 juin 2013, qui en définitive s’est réduite à un coup d’État militaire ouvrant la voie à la consécration d’un pouvoir autocratique dictatorial.

Dans la pratique, le pouvoir a violé la Constitution à de nombreux égards. Si des élections présidentielles et législatives ont été organisées (respectivement en 2014 et 2015), la majorité des électeurs les ont boycottées car elles ne garantissaient pas la concurrence électorale. Elles se sont déroulées dans un climat d’état d’urgence et les services de sécurité sont intervenus dans la formation des listes de candidats. De plus, elles se sont tenues après l’annonce de la prolongation pour une durée illimitée de la détention préventive – alors que la Constitution de 2012 l’avait restreinte –, et après l’adoption en 2013 d’une loi interdisant de facto les manifestations et restreignant les autres formes de rassemblements pacifiques, y compris les campagnes électorales.

La Constitution a également été violée lorsque le Parlement a ratifié (sans discussion, contrairement à ce que stipule l’article 156) plus de 400 lois promulguées par le pouvoir exécutif à l’époque où, dans l’attente de l’élection d’un Parlement, le président de la République exerçait des pouvoirs à la fois exécutifs et législatifs – c’est-à-dire entre juillet 2013 et la période des élections législatives de septembre-décembre 2015. C’est grâce à ces décrets réglementant des secteurs clés de la société, de la politique et de l’économie que le président Sissi a pu resserrer son emprise sur le pays. Désormais, il exerce un contrôle sur quasiment toutes les affaires de l’État : droits politiques, élections présidentielles, dispositions pénales, accès à la justice, services de police, armes et munitions, universités, Bourse, investissements, monopoles, fonctionnaires, salaire minimum, taxes et impôts, etc.

L’article 151, qui interdit le renoncement à une partie du territoire national, a été enfreint quand le gouvernement a cédé les îles de Tiran et Sanafir à l’Arabie saoudite. Les articles 145 et 166, qui obligent le président de la République et les membres du gouvernement à présenter des états financiers n’ont pas été respectés. Le gouvernement a interféré dans les affaires des institutions judiciaires, en violation des articles 94 et 184, et commis de nombreuses autres atteintes aux droits et aux libertés : procédures abusives d’interdiction de sortie du territoire (article 62) ; arrestations arbitraires , pratique de la torture en détention, violation de la confidentialité des communications téléphoniques et des correspondances électroniques (articles 55 et 57) ; fermeture de sites d’information (articles 70 et 72) ; construction d’une nouvelle capitale (article 222) ; atteinte à l’indépendance des universités (article 21). Par ailleurs, d’autres lois ont imposé des restrictions à certains droits reconnus par la Constitution de 2014, comme celui de former des associations civiles (loi 70 de 2017) et celui de se réunir pacifiquement (loi 107 de 2013 sur les manifestations).

Enfin, le gouvernement n’a pas alloué les parts de PIB prévues par la Constitution à l’éducation, à la recherche scientifique et à la santé (articles 18, 19, 23, 238), ni promulgué de loi sur la justice transitionnelle (article 241) ni sur l’administration locale (article 180), ni constitué un commissariat indépendant de lutte contre les discriminations (article 53).

 Amendements proposés 

En dépit de toutes les failles présentées par la Constitution et des violations commises par le gouvernement à son encontre, et bien que le Parlement lui-même n’ait pas été établi dans des conditions démocratiques, le pouvoir a tenu à perpétuer l’« héritage de la révolution de Juillet » : en effet, l’État post-1952 a toujours veillé à codifier et à légiférer ses pratiques autoritaires visant à restreindre les libertés et à affirmer son caractère autocratique. Certes, les amendements proposés ne lèvent pas toutes les contraintes constitutionnelles freinant la consécration d’un pouvoir autocratique absolu, mais si le gouvernement réussit à les faire ratifier, ils permettront de réaliser trois objectifs substantiels, à savoir :

  • Supprimer l’obstacle constitutionnel au maintien au pouvoir du président Sissi.
  • Renforcer la mainmise de l’État sur l’appareil judiciaire pour l’empêcher de s’opposer aux pouvoirs exécutif et législatif.
  • Introduire un certain nombre de clauses visant à redorer l’image du régime à l’étranger et à encourager les électeurs à voter en faveur des amendements.

Le principal amendement proposé consiste à faire passer « la durée du mandat présidentiel de quatre à six ans, avec les dispositions transitoires nécessaires ». Les initiateurs du projet ont justifié cette réforme par l’inadéquation du mandat de quatre ans, « extrêmement court », qui « ne tient pas compte de la réalité du pays, ni de sa conjoncture sociale, économique et régionale ». Or cette proposition d’amendement va à l’encontre de l’article 226, qui stipule que « les textes relatifs à la réélection du président de la République et aux principes de liberté et d’égalité ne peuvent être amendés, à moins que l’amendement n’offre de nouvelles garanties ».  Concrètement, l’objectif de cet amendement est de permettre au président de rester au pouvoir jusqu’en 2034, la révision de l’article 140 autorisant l’extension de son mandat à six ans, et l’article transitionnel l’autorisant à se représenter selon les modalités amendées au terme de son mandat actuel, à savoir en 2022.

Concernant le système judiciaire, les amendements proposés remettent en vigueur les dispositifs introduits par Gamal Abdel-Nasser à la fin des années 1960, dispositifs qui dès les années 1980, et jusqu’au déclenchement de la révolution de janvier 2011, ont alimenté un conflit entre le régime du président Hosni Moubarak et la magistrature. Ces amendements visent à :

  • Accorder au président de la République le pouvoir de nommer les présidents des institutions judiciaires, y compris celui de la Cour constitutionnelle suprême et le Procureur général.
  • Supprimer le droit de regard du Conseil d’État sur les projets de contrat impliquant l’État ou l’un de ses organismes et limiter son autorité à la révision des projets de loi qui lui sont déférés.
  • Abolir l’indépendance des budgets de l’appareil judiciaire.
  • Créer un « Conseil supérieur des organismes judiciaires » dirigé par le président de la République, qui aura pour fonction de nommer et de mandater les juges, ainsi que de statuer sur leur éventuelle promotion.

S’ils sont ratifiés sous cette forme, ces amendements anéantiront ce qu’il reste du principe de séparation des pouvoirs dans la Constitution et entérineront la mainmise de l’État sur l’appareil judiciaire. Certes, la justice égyptienne a maintes fois enfreint la Constitution dans le domaine des droits de l’homme et l’on peut affirmer qu’elle a servi à liquider l’héritage de la révolution du 25 janvier. Néanmoins, il lui est arrivé de contester certaines décisions prises par le gouvernement après 2013. Ainsi les institutions judiciaires, leurs assemblées générales et les associations de magistrats (les « clubs des juges ») ont refusé d’amender la loi sur l’autorité judiciaire d’avril 2017. En juin 2016, le Tribunal administratif a annulé – en vain – l’accord sur la délimitation de la frontière maritime entre l’Égypte et l’Arabie saoudite, qui décrétait la rétrocession des îles de Tiran et Sanafir au royaume saoudien. En 2015, le département de législation du Conseil d’État a rejeté les amendements du Code de procédure pénale proposés par le gouvernement, amendements qui permettaient aux tribunaux de ne pas auditionner les témoins pour se contenter de lire leurs déclarations consignées dans les procès-verbaux ou les actes des enquêtes préliminaires. Enfin, en 2014, le Conseil d’État a refusé d’exempter de la taxe immobilière les hôtels et les clubs appartenant aux Forces armées, ainsi que les centres médicaux militaires, de même qu’il a dénié au ministère de la Défense le droit d’en exempter d’autres propriétés.

Concernant les Forces armées, le projet d’amendement propose :

  • L’élargissement des fonctions des Forces armées de façon à ce qu’elles incluent, pour la première fois dans l’histoire constitutionnelle de l’Égypte, « la défense de la Constitution et de la démocratie et la préservation des éléments constitutifs de l’État, de son caractère civil, des acquis du peuple et des droits et des libertés individuels ». Autrement dit, cette clause accorde à l’armée égyptienne les rôles joués par l’armée turque avant la transition démocratique.
  • La nomination du ministre de la Défense avec l’aval du Conseil suprême des Forces armées devient une clause d’obligation permanente, et non plus pour une période transitoire de huit ans comme le stipule la Constitution actuelle.
  • L’extension de la possibilité de juger des civils devant les tribunaux militaires.

Ces amendements viennent couronner les clauses déjà introduites dans les Constitutions de 2012 et de 2014 pour élargir les fonctions de l’institution militaire. Ils offrent une légitimité constitutionnelle à son hégémonie, sachant que, ces dernières années, l’armée a consolidé son emprise économique grâce à l’expansion des entreprises qu’elle possède, et que les généraux à la retraite jouent un rôle de plus en plus important dans l’appareil administratif de l’État, les collectivités locales, le Parlement et les partis politiques loyalistes. Il est probable que ces amendements visent à ménager les intérêts de l’institution militaire en échange de l’extension du mandat présidentiel et de la consécration du pouvoir autocratique. Par ailleurs, il n’est pas impossible qu’il s’agisse également de fournir un cadre légal à une future ingérence militaire dans les affaires du gouvernement, sous prétexte de « défendre la Constitution et la démocratie et de préserver les éléments constitutifs de l’État, son caractère civil, les acquis du peuple et les droits et les libertés individuels ».

Cette proposition de révision de la Constitution a toutefois introduit quelques clauses servant à camoufler les amendements fondamentalement anti-démocratiques et à inciter certaines catégories d’électeurs à voter en faveur du projet, tout comme à redorer l’image du régime à l’étranger. Citons la répartition des circonscriptions électorales ;la garantie de la présence de 25 % de femmes au Parlement ; une représentation permanente des jeunes, des coptes, des Égyptiens installés à l’étranger, des personnes handicapées, des ouvriers et des paysans – qui jusque-là ne disposaient que d’une représentation provisoire au sein du Parlement ; la remise en fonction de la chambre haute (le Conseil consultatif, supprimé en 2014) ; la nomination d’un ou plusieurs vice-présidents.

Quelles sont les chances de validation de ces amendements ?

Étant donné la façon dont le régime égyptien a imposé son contrôle sur le pays ces dernières années, tout porte à croire que peu d’obstacles viendront entraver la ratification de ces modifications radicales de la Constitution. Cependant, malgré la faiblesse des forces politiques présentes sur le terrain, du fait de l’arrestation de leurs principales figures et du harcèlement dont sont victimes beaucoup d’autres, le projet d’amendement rencontre peu à peu une opposition croissante. L’Égypte a une longue tradition de querelles politiques autour de la rédaction des Constitutions. Ainsi, les amendements de 2005 et 2007 ont fortement contribué au déclenchement de la vaste mobilisation qui a culminé avec la révolution du 25 janvier. Quant à la déclaration constitutionnelle de 2012, elle fut la cause d’un conflit qui entraîna la chute du premier président civil élu démocratiquement[3].

Un nombre restreint de députés se sont opposés à la proposition d’amendement. Quelques magistrats et intellectuels ont également affiché leur refus du projet. Une « Union pour la défense de la Constitution » a été créée, composée de divers partis politiques, en particulier Al-Dostour, le Parti égyptien social-démocrate et Al-Karama. À l’étranger, les opposants ont rejeté les amendements à l’unanimité. Mais il est peu probable que les pays occidentaux s’y opposent de manière concrète, car leurs intérêts stratégiques priment sur les questions de démocratie et de droits de l’homme, d’autant que l’opposition égyptienne n’est pas suffisamment unifiée pour influencer la communauté internationale.

D’autres partis et factions contesteront ces amendements. Une campagne de boycott du référendum pourrait être organisée au prétexte qu’il est illégitime. Une autre campagne pourrait appeler à voter « non ». Reste que, selon toute vraisemblance, ces formes de protestation n’empêcheront pas la ratification des amendements, tant que l’opposition égyptienne ne s’organise pas autour d’un projet politique clairement défini en faveur des droits des citoyens – « le pain, la liberté et la dignité » réclamés par les manifestants du 25 janvier – et d’une démocratie qui fut un jour à portée de main ; un projet qui dépasse les vaines dissensions politiques et les mesquineries narcissiques.


Notes :

[1]  Sur un total de 596 députés.

[2] Le Waqf (arabe : ﻭﻗﻒ pl. : awqaf أوقاف) est, dans le droit islamique, une donation faite à perpétuité par un particulier à une œuvre d’utilité publique, pieuse ou charitable, ou à un ou plusieurs individus. En Egypte, il existe un ministère des awqaf (arabe : وزارة الأوقاف المصرية) en charge de toutes les affaires religieuses et la gestion des biens.

[3] Mohamed Morsi, président de la République égyptienne du 30 juin 2012 au 3 juillet 2013.