Regard sur la transition démocratique soudanaise

Date de publication : 10/02/2022
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Entretien avec Abdelwahab al-Effendi
Propos recueillis par Isabel Ruck
Visuel entretien Soudan

Le Soudan représentait jusqu’ici un espoir, celui de voir aboutir le dernier processus de démocratisation encore en cours dans le monde arabe, depuis la chute du dictateur Omar el-Béchir, qui a gouverné le pays d’une main de fer entre 1989 et 2019. Après la destitution de Béchir par l’armée, un Conseil militaire de transition (TMC), composé de militaires et de civils, prend le pouvoir le 11 avril 2019. Ce conseil devient ensuite le Conseil de souveraineté (CS) le 17 août 2019, chargé de diriger la transition démocratique du pays. Toutefois, cette transition reposait sur un équilibre fragile. Selon Abdelwahab al-Effendi, il s’agissait dès le début d’un « partenariat paradoxal » entre civils et militaires, entre révolutionnaires et anciens bourreaux, qui était condamné à échouer. Le coup d’État militaire du 25 octobre 2021 était donc quelque peu prévisible, au vu de la complexité des dynamiques politiques internes du pays, pas toujours facile à saisir pour des non-spécialistes du Soudan.
Nous avons demandé à Abdelwahab al-Effendi,
Doyen et actuel président du Doha Institute for Graduate Studies et ancien diplomate au ministère des Affaires étrangères du Soudan (1990-1997),
de décrypter la situation soudanaise pour nous.

I.R. : Quels sont, selon vous, les principaux facteurs qui ont conduit au blocage de la transition démocratique au Soudan ?

A. A.-E. : Selon moi, le problème essentiel réside dans la nature de la coalition qui compose les Forces de la liberté et du changement (FFC), fer de lance de ce processus, les tâches qu’elles se sont fixées et le type d’alliances qu’elles ont nouées avec les militaires.

L’opposition à l’ancien régime islamiste, dont ont hérité les FFC, était dominée par des partis laïques radicaux, en particulier le Parti communiste soudanais (SCP) et des factions du parti Baath (pro-Irak), en alliance avec un ensemble de partis libéraux. Les FFC se sont fixées comme priorité de démanteler l’ancien régime, d’exclure ses partisans du processus politique et de concevoir un régime de transition qui produirait les résultats politiques “souhaitables”, selon eux.

Dans ce processus, les FCC ont retardé l’introduction de vraies procédures de transition, telles que la mise en place d’une commission électorale, la rédaction de lois électorales, la prise de mesures pour sauvegarder l’État de droit ou protéger les droits de l’homme, en particulier la liberté d’organisation civile et politique.

S’ajoute à cela l’implication des militaires et des fameuses Forces de soutien rapide[1] (RSF), qui a compliqué la situation. Les composantes des FFC ont commencé à coopérer à contrecœur avec ces formations militaires et miliciennes. Cependant, les relations se sont complètement rompues lorsque le sit-in de l’opposition devant le QG de l’armée a été violemment dispersé en juin 2019.

Chronologie des événements

Visuel Chronologie Soudan
© CAREP Paris

 

Toutefois, moins de deux mois plus tard, les FFC ont signé un accord avec les militaires pour administrer conjointement la période de transition, conçue au départ sur une période de trois ans. Les militaires étaient censés diriger le conseil présidentiel pendant la première moitié de cette période, et les civils pendant la seconde. Malgré cet accord, les deux parties étaient en désaccord sur de nombreux points, tandis que l’économie se détériorait de façon catastrophique, amenant certaines factions de la coalition, comme le SCP, à déserter le gouvernement et à demander son remplacement.

Alors que l’opposition et le mécontentement populaire s’intensifiaient, les militaires dirigés par Abdelfattah al-Burhan ont fait pression sur le Premier ministre Abdallah Hamdok pour qu’il dissolve son cabinet et forme un gouvernement issu d’une base plus large. Lorsque Abdallah Hamdok a campé sur ses positions, les militaires ont décidé de prendre le pouvoir.

Bien sûr, la motivation première des militaires était d’éviter de rendre des comptes, puisqu’ils étaient censés céder la présidence du Conseil de Souveraineté aux FFC en novembre 2021, à un moment où des porte-parole de la coalition demandaient que les dirigeants militaires soient démis de leurs fonctions et jugés pour crimes de guerre.

I. R. : La destitution d’Omar el-Béchir a ouvert la voie à un processus de transition démocratique au Soudan. Un accord de partage du pouvoir est signé le 17 août 2019 avec la mise en place d’un Conseil de souveraineté bicéphale. Pourquoi cet accord n’a-t-il pas porté ses fruits ?

A.A.-E. : Je crois que cet accord était un compromis très problématique qui reflétait le rapport de force, plus que les besoins de la transition, puisque les agendas politiques des deux partenaires – à savoir les militaires d’un côté et les civils de l’autre – divergeaient largement. Pour aggraver les choses, l’accord a été conclu peu après la dispersion sanglante du sit-in civil. Le gouvernement civil a mis en place un comité chargé d’identifier et de traduire en justice les auteurs du massacre. Toutefois, en raison de l’inflexion de la position des militaires et de la réticence des composantes des FFC à élargir la coalition politique, il n’a pas été possible de soutenir les institutions de transition avec un soutien militaire important.

Les deux parties avaient besoin l’une de l’autre pour des mauvaises raisons : chacune voulait se protéger contre des ennemis réels ou imaginaires et prolonger son hégémonie. Chacune considérait le partage du pouvoir comme un procédé opportun, et ne faisait pas confiance à l’autre. Le démantèlement de ce pacte n’était qu’une question de temps.

I. R. : Cet accord sur le partage du pouvoir a éclipsé des relations de pouvoir qui se jouent entre l’armée et les milices tribales, mais aussi entre les différentes composantes des forces civiles qui sont loin de constituer un front uni. Pouvez-vous revenir pour nous sur ces enjeux de pouvoir ?

A. A.-E. : En effet, cet accord a reflété l’équilibre réel du pouvoir à un moment donné. Affaiblie par la violente répression et mise sous pression par ses alliés régionaux, la coalition civile a été contrainte de faire des concessions massives aux militaires, qui en avaient besoin pour acquérir une légitimité nationale et internationale.

La présidence du Conseil de souveraineté (CS) était censée être une simple présidence de façade et être partagée équitablement. Or, dès le début, les militaires ont dominé le CS, qui, à son tour, a fortement empiété sur les fonctions du cabinet civil qui devait gouverner. Les militaires ont pris des initiatives dans des domaines clés, tels que la politique étrangère (notamment la conclusion d’un accord avec Israël et des alliances avec l’Égypte, les Émirats arabes unis et l’Arabie saoudite), mais aussi la politique intérieure. Ils ont pris l’initiative de négocier des pactes de paix avec divers groupes rebelles, et ont été un acteur clé dans la discussion des questions économiques. L’incompétence du cabinet civil à un moment de crises multiples a permis aux militaires (et aux milices alliées) d’étendre leur influence à volonté.

Il y avait, en outre, de profondes divisions dans les deux camps. Du côté militaire, au moins deux tentatives de coup d’État ont été interceptées par l’armée, ce qui indique de profonds désaccords dans les rangs. Du côté des forces civiles, les FFC se sont divisées en plusieurs camps, le SCP l’ayant quitté prématurément (sans abandonner nombre de ses positions auprès de la bureaucratie d’État). Enfin, un troisième groupe a émergé – celui des milices des RSF avec la figure de Hemedti[2] – qui s’est rangé du côté des militaires à l’approche du coup d’État du 25 octobre 2021.

I. R. : Dans un article[3], vous écrivez que cet accord était d’emblée voué à l’échec au vu des griefs entre les parties prenantes et les insécurités rampantes, qui constituent un obstacle à la transition démocratique. Est-il trop tôt pour parler de démocratisation dans le cas soudanais ?

A. A.-E. : Je crois qu’il n’est jamais trop tôt ou trop tard pour parler de démocratisation, où que ce soit. Surtout au Soudan, où la dictature s’est avérée désastreuse et où toute tentative de la reproduire est une pure folie. Les civils de la coalition voulaient retarder autant que possible le processus de démocratisation, espérant utiliser la période de transition comme un interlude pour se débarrasser de leurs rivaux afin de rendre le Soudan « sécurisé pour la démocratie », pour paraphraser un célèbre président américain[4]. Cela signifiait avoir une « dictature temporaire » dans laquelle les militaires supprimeraient « l’opposition » au nom de ces forces. Elles n’ont pas obtempéré, et c’est pourquoi nous nous trouvons là où nous sommes aujourd’hui.

La toile d’insécurité, qui explique selon moi l’échec de la transition démocratique soudanaise comporte trois éléments :

D’abord, il existe une peur profonde de l’influence durable de l’ancien régime et de son retour possible, qui, à mon avis, est exagérée, mais elle mine gravement la coopération entre les forces démocratiques. Ensuite, on peut citer le manque de confiance de nombreuses composantes des FFC dans leurs chances de gagner les élections. Cela accentue leur hésitation à s’engager plus loin dans un processus démocratique total, et provoque des alliances improbables que nous observons avec les militaires, les milices associées, et les puissances étrangères hostiles à la démocratie. Enfin, les militaires craignent le changement. Composés de milices et d’officiers peu recommandables – connus pour leur loyauté envers l’ancien régime et accusés d’atrocités diverses, avant et après la révolution – il leur est presque impossible de céder volontairement le pouvoir à des forces politiques qui leur sont ouvertement hostiles.

La voie de la démocratie au Soudan exige de s’attaquer à ces insécurités, en donnant la priorité absolue à l’union des forces démocratiques sans exclusion, en soutenant intuitivement l’armée et en œuvrant à sa professionnalisation, tout en veillant à ce que toutes les milices soient dissoutes. Un organe civil uni devrait ensuite négocier la sortie des militaires de la vie politique, sur la base d’une constitution démocratique et inclusive.

I. R. : Si la démocratie a émergé comme le leitmotiv de la révolution soudanaise, force est de constater qu’il existe différentes aspirations démocratiques dans la société. Certains acteurs défendent l’idée d’une démocratie libérale, alors que d’autres, à l’instar des conseils locaux[5] ou des mouvements communistes, ne sont pas partisans de ce modèle démocratique. Comment concilier ces différentes représentations et aspirations démocratiques ?

A. A.-E. : Les différentes forces soudanaises ne sont pas en désaccord sur la démocratie en tant que concept ou en tant qu’option. Par le passé, des divisions idéologiques ont poussé certains groupes, notamment les communistes et leurs alliés, à organiser des coups d’État antidémocratiques (en 1969 et 1971)[6]. Toutefois, même à cette époque, ils utilisaient des slogans démocratiques et célébraient (ironiquement) la révolution d’Octobre 1964[7], qui a inauguré la démocratie. De même, les islamistes n’étaient pas opposés à la démocratie dans la période précédant le coup d’état du 30 juin 1989[8]. Ils se contentaient de défendre une Constitution « islamique » par le biais des voies démocratiques. Cependant, la démocratie au Soudan a été minée par son incapacité à répondre aux demandes des minorités ethniques des régions éloignées du centre.

Malheureusement, les islamistes et la gauche ont été aspirés dans ce conflit en prenant des positions opposées dans les longues guerres civiles qui ont sapé la civilité légendaire du Soudan. Pendant la guerre civile de 1983-2005 dans le Sud, la gauche a soutenu la rébellion de l’Armée populaire de libération du Soudan (APLS), tandis que les islamistes ont tenté d’inciter au « nationalisme nord-soudanais ». Les islamistes se sont également rangés du côté de diverses forces « arabes » dans les provinces occidentales, provoquant un schisme qui perdure.

Il n’est donc pas nécessaire de redéfinir la démocratie, mais de concevoir des institutions étatiques démocratiques capables de s’adapter aux complexités sociopolitiques du Soudan et, temporairement, aux forces politiques et militaires qui ont émergé en raison des conflits civils en cours. Cela nécessite du courage et de l’imagination, ainsi qu’un leadership perspicace.

I. R. : Certaines puissances régionales ont tenté de déstabiliser le Soudan en soutenant le coup d’État du mois d’octobre 2021. Comment expliquez-vous notamment le positionnement de l’Égypte, de l’Arabie Saoudite et des Émirats arabes unis ?

A. A.-E. : La position des pays mentionnés est paradoxale : ils sont à la fois anti-islamistes et antidémocrates. Ils sont satisfaits des FFC en raison de leur anti-islamisme, mais ils ont également des liens étroits avec les militaires. Dans la période qui a précédé le coup d’État, ces pays ont perdu confiance dans les forces civiles soudanaises, ce qui a semblé résoudre le dilemme pour eux.

Si des considérations géopolitiques dominent souvent des explications[9] – on pense notamment aux enjeux de l’eau du Nil pour l’Égypte, ou l’envoi de soldats soudanais pour combattre à côté des forces saoudiennes et émiriennes au Yémen – il me semble que la dynamique interne soudanaise reste essentielle pour comprendre le positionnement de ces pays. Les FFC ont, par exemple, entretenu des liens étroits avec ces régimes arabes antidémocratiques, notamment l’Arabie saoudite. La plupart des composantes des FFC ont aussi salué le coup d’État de Sissi en Égypte, et ont salué les ingérences des Émirats arabes unis.

Mais des voix se sont aussi élevées contre l’ingérence et les politiques antidémocratiques de ces États au sein des FFC, ce qui explique pourquoi ces puissances ont préféré « miser » sur un allié plus sûr, à savoir les militaires.

I. R. : Après avoir été placé en résidence surveillée pendant un mois, Abdallah Hamdok, le représentant des forces civiles et Premier ministre au Conseil de souveraineté, a fait sa réapparition le 21 novembre 2021. Sa libération s’est faite à la condition de signer un accord de 14 points avec la junte militaire d’Abdelfattah al-Burhan, un accord qui a été dénoncé par toutes les forces civiles comme un « suicide politique » et une « trahison » au peuple soudanais. Abdallah Hamdok, qui a réintégré le pouvoir aux côtés des militaires, défend un accord imparfait mais nécessaire pour éviter le risque de chaos dans le pays. Comment voyez-vous cette situation et y a-t-il aujourd’hui un nouveau risque de guerre civile au Soudan eu égard des situations darfourienne et kordofanienne ?

A. A.-E. : Si nous accordons à Hamdok le bénéfice du doute – ce que j’ai tendance à faire malgré ses échecs en série – on peut dire qu’il essayait sincèrement (mais naïvement) de trouver un terrain d’entente. Son rôle a été essentiel pour maintenir l’unité des diverses composantes des FFC et pour soutenir l’alliance précaire avec les militaires. Cependant, il a été redevable aux partisans de la ligne dure au sein des FFC, mais aussi aux revendications de la rue. Cela l’a empêché d’éviter le coup d’État.

Abdallah Hamdok a espéré remédier à la situation en acceptant l’offre de compromis des militaires. Mais c’était une décision extrêmement naïve de sa part, puisque les militaires, malgré le soutien de certaines factions des FFC, étaient très impopulaires dans la rue et manquaient à la fois de charisme et d’arguments pour présenter leur intervention de manière crédible, comme une tentative de rendre la transition plus inclusive. Dans tous les cas, Abdallah Hamdok a perdu une occasion historique rare de devenir un homme d’État de premier plan.

Sa démission, qui est intervenue le 2 janvier 2022, et la détérioration de la situation risquent non seulement de provoquer de nouveaux bouleversements dans les régions éloignées du centre (Darfour, Est, etc.), mais aussi de conduire le pays à la fragmentation. Le Soudan est confronté à un grave dilemme. Si l’armée s’effondre sous le poids de ses folies, le pays pourrait se désintégrer. Si elle continue à gouverner sans vision, les choses pourraient se détériorer davantage.

I. R. : Vous venez de le dire, le 2 janvier 2022, Abdallah Hamdok a finalement présenté sa démission. Peut-on dire pour autant que cette décision met une fin à la transition démocratique du Soudan ?

A. A.-E. : En démissionnant, Abdallah Hamdok reconnaît que le pari qu’il avait fait sur sa capacité à rassembler les forces politiques antagonistes du Soudan avait échoué. Au cours des quelques semaines de son second mandat de Premier ministre, il a été plus vilipendé par ses anciens partisans que par Al-Bashir lui-même, et a complètement perdu sa crédibilité auprès de son électorat de base, sans obtenir de concessions significatives de ses nouveaux « alliés » militaires.

Abdallah Hamdok aurait pu jouer un rôle constructif en tant que figure de compromis pour rassembler les parties belligérantes, mais il n’a pas eu les compétences politiques nécessaires pour affirmer son autorité sur son électorat civil et obtenir des concessions de la part des militaires. Toutefois, son échec ne signifie pas la fin de la transition démocratique soudanaise. Il est vrai qu’il a révélé la nature problématique de ce qui semblait être une transition vers le néant. Mais en fait, il pourrait contribuer à accélérer cette transition. Les militaires pourraient être contraints de convoquer des élections anticipées pour sortir du cul-de-sac actuel.

Ironiquement, les militaires ont utilisé la perspective des élections pour faire pression sur leurs adversaires, accusant les dirigeants civils de la transition d’être non élus et de ne représenter qu’une minorité de partis radicaux, et affirmant qu’ils ne céderont le pouvoir qu’à un gouvernement élu. Mais ils n’ont pas préconisé la convocation d’élections anticipées. Si l’impasse s’aggrave, ils pourraient être amenés à le faire.

I. R. : Comment expliquez-vous la position de la communauté internationale sur le dossier soudanais, et notamment la proposition de l’ONU pour un dialogue inter-Soudanais ?

A. A.-E. : Après la démission du premier ministre Abdallah Hamdok début janvier, et alors que la situation semblait s’assombrir, la mission des Nations unies au Soudan, l’UNITAMS, a lancé une initiative visant à faciliter le dialogue entre les parties soudanaises. Cette initiative a été accueillie avec prudence par les militaires, mais condamnée avec véhémence par la majorité des groupes d’opposition qui y ont vu une tentative de l’ONU pour légitimer le coup d’État. La polarisation est si forte qu’il ne semble pas y avoir de place pour un compromis.

Pourtant, la proposition des Nations unies est actuellement la seule proposition raisonnable sur la table. D’autres acteurs soudanais avancent également des propositions de dialogue et de règlement. Aucune n’a encore pris de l’ampleur. Pourtant, cela semble être l’unique voie pacifique à suivre.

Mais les acteurs et les dirigeants internationaux doivent aussi faire preuve de plus d’ingéniosité et de savoir-faire qu’ils ne l’ont fait jusqu’à présent sur le dossier soudanais. Il ne suffit pas de mobiliser le poids international derrière les solutions proposées, à moins que les acteurs concernés ne fassent preuve des compétences, de la crédibilité et de l’imagination nécessaires pour produire des solutions crédibles et durables qui apportent des réponses à des problèmes réels.

Enfin, il est regrettable que les parties belligérantes n’aient tendance à accepter un compromis démocratique qu’après de nombreuses violences et de longues périodes d’intransigeance. La démocratie, comme l’a dit Adam Przeworski, est généralement « l’issue contingente du conflit ». C’est regrettable.

Notes :

[1] Il s’agit d’une milice créée par l’ancien président Omar Al-Bashir, d’abord pour combattre les rebelles au Darfour – où les RSF constituaient le noyau dur des milices dites Janjawid – puis pour protéger ce dernier contre les militaires mécontents.

[2] Hemedti, ou de son vrai nom Mohamed Hamdan Dogolo, est un officier soudanais et le chef d’unités régulières paramilitaires (qui ne sont en fait que des milices janjawid officialisées), à savoir la Brigade du renseignement aux frontières et les Forces de soutien rapide (FSR ou RSF). En 2019, à la suite de la chute du régime d’Omar el-Bechir, il devient le numéro deux du Conseil militaire de transition, puis du Conseil de souveraineté, tous deux présidés par le général Abdel Fattah Abdelrahmane al-Burhan.

[3] Abdelwahab al-Effendi, « Sudan’s states of exception”, Al-Jazeera English, 2 novembre 2021. URL : https://www.aljazeera.com/opinions/2021/11/2/sudans-states-of-exception (consulté le 7 février 2022).

[4] En référence à la déclaration du Président Woodrow Wilson le 2 avril 1917 devant une session conjointe du Congrès pour demander une déclaration de guerre contre l’Allemagne afin que le monde “soit sécurisé pour la démocratie”.

[5] Pour aller plus loin sur ce point, voir notamment la réponse à la dernière question de l’entretien filmé avec Gwenaëlle Lenoir, « Soudan : Une transition démocratique avortée ? », CAREP Paris, février 2022. URL : https://www.carep-paris.org/5-questions-a/5-questions-a-gwenaelle-lenoir/ (consulté le 10/02/2022).

[6] Pour aller plus loin sur cette période, voir : Peter Malcom HOLT et M.W. DALY, A history of the Sudan. From the Coming of Islam to the Present Day. London/New York, Routledge, 2011, 6th edition.

[7] La révolution d’Octobre 1964 constitue la première grande révolution soudanaise dans l’histoire. Elle a été dirigée contre le régime militaire du général Ibrahim Abboud, qui a pris le pouvoir après un putsch en 1958. Pour aller plus loin, voir : Elena VEZZADINI, « Culture de gauche et mémoires révolutionnaires au Soudan », Noria Research, Mai 2019. URL : https://noria-research.com/cultures-de-gauche-et-memoires-revolutionnaires-au-soudan/ (consulté le 10/02/2022).

[8] Il s’agit du coup d’état militaire dirigé par le colonel Omar al-Bashir contre le gouvernement de l’époque du Premier ministre Sadiq al-Mahdi.

[9] Pour aller plus loin, voir l’entretien filmé en 5 questions avec Gwenaëlle Lenoir, « Soudan : Une transition démocratique avortée ? », CAREP Paris, février 2022. URL : https://www.carep-paris.org/5-questions-a/5-questions-a-gwenaelle-lenoir/ (consulté le 10/02/2022).

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