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Par l’Unité d’analyse politique de l’ACRPS

Un accord prévoyant le partage du pouvoir entre le gouvernement du président Abd Rabbo Mansour Hadi (soutenu par le royaume saoudien et reconnu par la communauté internationale) et le Conseil de transition du Sud (CTS), force séparatiste soutenue par les Émirats arabes unis a été signé à Riyad, le 5 novembre 2019. Cet accord, dont le but est de porter un coup définitif au pouvoir des rebelles houthis, vient conclure un cycle de négociations convoquées par l’Arabie saoudite le 11 août 2019 afin de surmonter les affrontements qui ont opposé les séparatistes sudistes et les troupes de Hadi autour du contrôle d’Aden[1]. Le document prévoit la constitution d’un gouvernement conjoint entre le nord et le sud, et le retour à Aden du Premier ministre Maïn Abd al-Malek Saïd afin d’y remettre sur pied les institutions étatiques, un processus dont le pilotage revient à l’Arabie saoudite. Son succès dépendra largement du maintien d’une convergence des intérêts entre Riyad et Abu Dhabi dans la guerre au Yémen. Or ce dernier point est loin d’être garanti à long terme.

Réhabilitation de l’appareil d’État

Le document[2], qui contient trois annexes comportant des clauses politiques, économiques, militaires et sécuritaires, prévoit un ensemble de mesures visant la remise en état de marche des institutions de l’État, dont les plus importantes ont pour but de :

Unité d’analyse politique de l’ACRPS

L’Unité d’analyse politique est un département du Arab Center for Research and Policy Studies (Doha) consacré à l’étude de l’actualité dans le monde arabe. Elle vise à produire des analyses pertinentes utiles au public, aux universitaires et aux décideurs politiques de la région et du reste du monde. En fonction des questions débattues, elle fait appel aux contributions de chercheurs et de spécialistes du ACRPS ou de l’extérieur. L’Unité d’analyse politique est responsable de l’édition de trois séries de publications scientifiques rigoureuses : Évaluation de situation, Analyse politique et Analyse de cas.

Réhabilitation des institutions politiques et économiques

À cette fin, l’accord prévoit la formation au cours des trente jours qui suivent la signature de l’accord d’un gouvernement d’unité nationale, conjoint entre le nord et le sud, et composé de vingt-quatre ministres. Le président Hadi doit en choisir le chef et les membres parmi des personnes n’ayant ni participé ni encouragé aux combats durant les incidents d’août 2019. Une fois l’accord signé, le président dispose de quinze jours pour nommer, après concertation, un gouverneur et un directeur de la sécurité pour la province d’Aden ; de trente jours pour désigner les gouverneurs des provinces de Abyan et d’Ad Dali’ ; et de soixante jours pour désigner les gouverneurs et directeurs de la sécurité du reste des gouvernorats du sud.

Le chef du gouvernement actuel doit débuter son travail à Aden sous une semaine après la signature de l’accord, dans l’optique de remettre en marche les institutions de l’État et de reprendre en main la gestion des différents revenus, notamment du pétrole, ainsi que des recettes fiscales et douanières. Il s’agit en outre d’administrer les dépôts à la banque centrale à Aden, les versements des différents salaires et allocations, et de présenter au Parlement un rapport périodique des recettes et dépenses. Il lui faut également mettre en place un appareil central de comptabilité et de régulation, et remettre sur pied le Conseil national de lutte contre la corruption ainsi que le Haut conseil économique. (Annexe I)

Réorganisation des forces militaires

L’accord prévoit par ailleurs le retour vers leurs positions d’origine de l’intégralité des effectifs et de l’armement des troupes déplacées à Aden, Abyan et Shabwa depuis août 2019. Elles doivent être remplacées par les forces de l’autorité locale au cours des quinze jours qui suivent la signature de l’accord. Durant le même délai, l’ensemble des armes détenues par les forces militaires et sécuritaires stationnées à Aden doivent être collectées et convoyées vers des bases militaires en dehors de la ville, sous le contrôle de la coalition et en vertu des plans adoptés par cette dernière. Sous quinze jours également et selon les mêmes modalités, l’ensemble des forces gouvernementales et des formations armées du Conseil de transition du Sud doivent quitter de Aden et rejoindre des bases militaires situées hors de la ville et définies par le commandement de la coalition. Ceci, à l’exception de la première division qui est affectée à la protection du palais présidentiel et de ses environs, ainsi qu’à la sécurisation des déplacements du président de la République et à la protection des dirigeants du Conseil de transition, et qui est placée sous la supervision de la coalition.

Ces dispositions prévoient également l’unification des forces militaires gouvernementales et des formations armées du Conseil de transition du Sud déployées dans Aden, leur gradation et intégration au sein du ministère de la Défense du gouvernement Hadi. Elles seront ensuite réparties conformément aux plans adoptés et supervisés par la coalition, dans les soixante jours qui suivent la signature de l’accord. Selon les mêmes modalités et dans les mêmes délais, l’accord réorganise les forces armées dans les gouvernorats de Abyan et de Lahij, sous l’autorité du ministère de la Défense. Il en va de même pour le reste des forces armées présentes dans les autres gouvernorats du Sud, avec cependant un délai d’application de quatre-vingt-dix jours à la suite de la signature de l’accord. (Annexe II)

Réorganisation des forces de sécurité

Précisant la troisième clause, ces dispositions chargent les forces de police d’assurer la sécurisation du gouvernorat d’Aden. Elles prévoient en outre de réorganiser dans les trente jours qui suivent la signature de l’accord, les forces gouvernementales et les formations armées du Conseil de transition en fonction des besoins et du plan de sécurisation, et de les rattacher au Directeur de la sécurité du gouvernorat sous l’égide du ministère de l’Intérieur du gouvernement Hadi. De même qu’il est prévu de réorganiser les Forces spéciales et les Unités de la lutte antiterroriste dans le gouvernorat de Aden, en leur adjoignant des membres des forces gouvernementales ainsi que des formations armées du Conseil de transition ; de leur désigner un chef et de les intégrer au sein du ministère de l’Intérieur, et ce dans un délai de trente jours également. Par ailleurs, il est prévu que des unités de protection des infrastructures soient mises en place dans un délai de quatre-vingt-dix jours suivant la signature de l’accord, afin de protéger les installations civiles d’importance vitale dans les provinces libérées, ainsi que les ports d’Al-Mukalla, d’al-Daba et d’Al-Makha’, ou encore les infrastructures gazières de Balhaf. Le même délai est prévu pour les forces de protection des infrastructures dans le reste des gouvernorats du Sud, à l’exception de ceux de Abyan et de Lahij pour lesquels il est imparti un délai de soixante jours.

L’accord contient par ailleurs d’autres dispositions visant à

      • Faire respecter les droits associés à une citoyenneté pleine et entière ; lutter contre les discriminations régionales et confessionnelles, ainsi que contre la division.
      • Mettre un terme à l’affrontement médiatique entre les deux camps.
      • Unifier les efforts de la coalition anti-houthie afin de rétablir l’ordre et la stabilité au Yémen.
      • Combattre les organisations terroristes. Mettre en place un comité dirigé par l’Arabie saoudite et supervisé par la coalition anti-houthie, chargé de veiller à la mise en œuvre des termes de l’accord et de ses annexes.
      • Associer le Conseil de transition du Sud et le gouvernement Abd Rabbo Mansour Hadi au sein de séances de concertation en vue d’un règlement politique définitif qui mettrait un terme au coup d’État houthi.
      • Garantir l’application de l’accord dès sa signature par ordres émanant du président Hadi à l’ensemble de l’appareil étatique.

Défis politiques et opérationnels

Il est probable que le processus d’application de l’accord rencontre des difficultés à différents niveaux. D’une part, ce dernier ne mentionne pas le retour à Aden du président Hadi, de son vice-président le général Ali Mohsin al-Ahmar ni des membres du gouvernement, se contentant de prescrire celui du seul chef du gouvernement actuel. Or, s’il n’est pas possible au président et à son adjoint de regagner la capitale temporaire de l’État, ce qui  pose la question de l’effectivité d’un tel gouvernement de collaboration.

Le délai imparti à la mise en œuvre de l’accord semble par ailleurs peu réaliste au regard des complications à prévoir sur le terrain, lorsque l’on considère la possibilité d’un regain d’activité de la part de l’organisation Al-Qaeda, ainsi que d’une reprise des attaques aux lance-roquettes et aux drones de la part des Houthis afin de compromettre l’accord, mais également des attaques terrestres[3].

Mais surtout, la division entre les parties yéménites de la coalition pourrait alimenter la compétition entre Arabie saoudite et Émirats arabes unis. Tandis que le gouvernement du président Hadi colle à la position saoudienne et dénigre ouvertement les Émirats en raison des politiques qu’ils mènent au Yémen, le Conseil de transition du Sud est l’inverse proche des Émiratis et davantage disposé à travailler sous l’égide de ces derniers.

Dès la signature de l’accord se sont fait jour les pressions exercées par les Émirats arabes unis pour entraver la participation d’un certain nombre de membres du gouvernement Hadi au gouvernement d’union prévu par l’accord[4].

Sur le plan militaire, enfin, l’accord, qui confie la supervision sécuritaire à l’Arabie saoudite[5], va certes faciliter la présence militaire saoudienne dans les villes du littoral sud, c’est-à-dire dans des zones d’influence émiratie. Cela vient s’ajouter aux avancées déjà enregistrées par l’Arabie saoudite dans les gouvernorats de Shabwa, d’Al-Mahra et de Hadramaout. C’est ainsi que, depuis le début des évènements en août 2019, les Saoudiens renforcent progressivement leur présence militaire à Aden et à Shabwa au motif de veiller au cessez-le-feu et d’empêcher toute escalade militaire. Les troupes saoudiennes prennent peu à peu la place des forces émiraties dans les bases militaires, à l’aéroport de Aden et au sein du centre de commandement de la coalition anti-houthie.

Cet état de fait impliquerait un reflux de l’influence émiratie, notamment à Aden. Or, depuis le début de leur intervention militaire au Yémen il y a de cela près de cinq ans, les Émirats ont cherché à s’assurer des relais locaux pour défendre leurs intérêts dans cette région maritime d’une grande importance géostratégique. Contrôler cette dernière, c’est en effet contrôler d’importants axes du commerce maritime international et de l’approvisionnement en pétrole. Par ailleurs, les Émirats ont vu dans cette région l’occasion de prolonger, à travers le Golfe d’Aden, leur influence commerciale et économique au sud-ouest du Canal de Suez jusqu’à l’ouest de l’océan Indien[6]. Et bien que ces projections se soient avérées irréalistes, tout cela a affecté la coalition saoudo-émiratie qui a connu ces derniers temps de nombreuses mises à l’épreuve, que ce soit au Yémen ou au sujet de l’Iran.

À cet égard, l’accord traduit malgré tout en victoire politique la victoire militaire que le Conseil de transition du Sud (CTS) a remportée sur les troupes de Hadi au cours des premiers affrontements d’août 2019, lorsque le CTS a pris le contrôle des provinces de Aden, Lahij et d’Ad Dali’. Il reconnaît en effet le CTS comme un partenaire à part entière du gouvernement du président Hadi, contre lequel il s’est pourtant rebellé. De l’aveu même de l’accord et de ses parrains, le CTS est devenu l’entité politique la plus puissante du Sud. En ce sens, cet accord constitue un saut qualitatif substantiel pour le CTS – que son objectif final soit la sécession du Sud ou son administration en tant que province autonome – quelle que soit la configuration politique qui sera finalement adoptée à l’échelle nationale.

L’accord offre en outre au Conseil de transition du Sud une opportunité de renforcer sa domination militaire et sécuritaire sur différents gouvernorats du Sud. En effet, il ne précise

pas explicitement le statut des forces armées déployées sur la côte occidentale, qui continuent d’échapper au contrôle du ministère de la Défense. Il ne précise pas non plus le statut de l’archipel de Socotra, qui assiste à une escalade des tensions entre le pouvoir local et les partisans du Conseil de transition. Or cette omission ouvre la voie à une possible reprise des affrontements, notamment si le Conseil ne respecte pas le processus de retrait hors des bases et institutions gouvernementales auquel il s’est engagé, ou encore s’il ne se plie pas à l’intégration de ses formations armées au sein des ministères de la Défense et de l’Intérieur du gouvernement Hadi[7]. D’autre part, les forces du gouvernement Hadi ne resteront pas les bras croisés au cas où le Conseil de transition dérogerait à ses obligations contractées dans l’accord. La situation entre les deux parties pourrait alors devenir explosive, eu égard au conflit opposant en toile de fond les différentes forces de polarisation régionale et partisane, qui ont été le moteur essentiel de nombreux épisodes de violence qu’a connus le Sud[8].

Conclusion

Le succès de la mise en œuvre de l’accord de Riyad dépendra largement de la conviction qu’auront les acteurs locaux de voir leurs intérêts mieux servis par ce dernier que par la poursuite du conflit ou la reprise des combats.

Quant au motif principal du conflit, celui qui a déclenché la guerre, à savoir la prise de contrôle par les Houthis de Sanaa ainsi que d’autres parties importantes du territoire yéménite : si l’on voit poindre les prémices d’un dialogue entre les Saoudiens et les Houthis, on ne sait pas encore dans quelle mesure il tiendra compte des intérêts des Emirats arabes unis. En effet, Riyad paraît surtout préoccupée par la menace de l’instauration d’un État houthi à sa frontière méridionale, là où Abu Dhabi se soucie avant tout de ses intérêts dans le sud du Yémen. Les Émiratis maintiennent ainsi des troupes dans l’Hadramaout ainsi qu’en différents points de la côte de Shabwa (Balhaf). Ils continuent en outre de s’accrocher à l’île de Socotra, sans parler des relations étroites qu’ils entretiennent avec les forces conjointes déployées sur la côte occidentale.

(traduit de l’arabe par Marianne Babut)


Notes :

[1] L’expulsion, par les forces armées du Conseil de transition du Sud, des troupes du gouvernement du président Hadi hors d’Aden et d’autres zones du sud.

[2]  « نص ’اتفاق الرياض‘ بين الحكومة اليمنية والانتقالي الجنوبي » [« Texte de l’accord de Riyad entre le gouvernement yéménite et le Conseil de transition du Sud »], Agence Anadolu, 05/11/2019, consulté le 08/11/2019 sur : https://bit.ly/2CiQPnW

[3] Les attentats à la bombe, les assassinats ciblés et les destructions des moyens de convoi de l’énergie sont devenus monnaie courante ces quatre dernières années à Aden, Hadramaout et Shabwa. Y ont laissé la vie des dizaines de prêcheurs, d’imams et d’opposants à la présence émiratie dans la région. Avant que l’accord ne soit signé, un certain nombre d’incidents ont pu être enregistrés, comme à Ataq, la capitale du gouvernorat de Shabwa, où une charge explosive visant la maison du gouverneur connu pour son hostilité aux Émirats, a pu être désamorcée.

[4] “تأجيل اتفاق جدة: الشرعية أحبطت تعديلات إماراتية وترتيبات أمنية مستمرة بعدن”, [« Report de l’accord de Djeddah : le gouvernement Hadi refuse les modifications voulues par les Émiratis ainsi que les dispositifs sécuritaires maintenus à Aden »] , Al-Araby Al-Jadeed, 20/10/2019, consulté le 20/10/2019 sur https://bit.ly/2WOWECU
L’accord isole toute personne ayant participé ou encouragé aux actes de violence lors des affrontements d’août 2019. Cela implique par exemple le ministre de l’Intérieur Ahmad al-Maysari et le ministre des transports Saleh al-Jabwani, qui se voient interdits d’exercer des fonctions au sein du gouvernement. Il en va de même pour le gouverneur de Shabwa Mohammed Saleh Bin Edeyo, ainsi que pour plusieurs chefs militaires comme le général Abdallah al-Sobayhi ou le général Mahran al-Qobati, tous deux commandants dans les forces de protection de la présidence. À l’inverse, les généraux de brigade Fadl Hassan et Fadl Ba’ish pourraient être épargnés par cette mesure, en ce qu’ils n’ont pas participé aux combats malgré leur tendance favorable au Conseil de transition. Le premier pourrait se voir confier le commandement de la quatrième région militaire, tandis que le second pourrait prendre la tête des forces spéciales dans les provinces de Aden et de Abyan. Du côté du Conseil de transition, se distinguent le commandant de l’ « Élite Shabwani », le lieutenant-colonel Mohammed Salem al-Bawhar, ainsi que le vice-président du Conseil de transition du Sud Hani Ben Brik et le président de l’Assemblée nationale du Conseil, le général Ahmad Saïd Ben Brik.

[5] Aziz al-Yaqoubi, “السعودية تتولى السيطرة على عدن لإنهاء أزمة بين حليفيها في اليمن” [« L’Arabie saoudite prend le contrôle de Aden pour mettre fin à la crise entre ses deux alliés au Yémen »], Reuters, 14/10/2019, consulté le 27/10/2019 sur : https://bit.ly/36JK5xh

[6]  “سيطرة المجلس الانتقالي على عدن والتوسع شرقًا: التداعيات والسيناريوهات” [« Le Conseil de transition du Sud s’empare de Aden et progresse vers l’est: les différents scénarios envisageables »]. Aljazeera Studies, le 05/9/2019, consulté le 21/10/2019 sur: https://bit.ly/2JYGjX7   

[7] “سيطرة المجلس الانتقالي على عدن والتوسع شرقًا: التداعيات والسيناريوهات” [«Le Conseil de transition du Sud s’empare de Aden et progresse vers l’est : les différents scénarios envisageables »] , Aljazeera Studies, 5/9/2019, consulté le 21/10/2019 sur : https://bit.ly/2JYGjX7   

[8] “الصراع في عدن: أبعاد سيطرة المجلس الانتقالي الجنوبي وترتيباته” [« Conflit à Aden : les différentes dimensions de la domination du Conseil de transition et ses dispositifs »], ACRPS, 19/8/2019, consulté le 27/10/2019 sur: https://bit.ly/2JUVuAQ